Андрій Даниленко, Вікторія Санжаровська
|
|
Глобальна криза 2008–2009 років показала, що регулятори можуть не помітити вчасно системного ризику, якщо він виникає поза межами їх безпосередніх повноважень. Особливо загрозливими є ситуації, коли ризик формувався поза зонами компетенцій усіх наглядових органів. Тому в більшості країн світу (як у розвинених державах, так і в країнах, економіка яких розвивається) створені спеціальні майданчики або органи для обміну баченням системних ризиків. Вони дають змогу реагувати на загрози на ранньому етапі, до того, як вони встигли завдати значної шкоди.
Отже, якщо центральний банк помітив небезпечні тенденції на ринку цінних паперів чи стосовно державного боргу, він може повідомити про це колег, які регулюють відповідний сектор, у межах такого майданчика. Зазвичай це міністерство фінансів, комісія з цінних паперів та фондового ринку чи агенція з фінансового нагляду. Своєчасні заходи — найкращі підходи до управління державним боргом чи запобігання "бульбашці" на фондовому ринку — пом’якшуватимуть шок і сприятимуть стабільності фінансової системи загалом.
Як забезпечити таку співпрацю?
Загальною практикою роботи спеціальних майданчиків є забезпечення механізму обміну інформацією та думками, а також координації діяльності між центробанками, міністерствами фінансів та органами нагляду за банками, небанківськими фінансовими установами, платіжними системами, іншими установами фінансової інфраструктури (якщо ці функції не належать центробанку). Зазвичай платформою такої співпраці є рада або комітет з фінансової стабільності чи макропруденційної політики.
Такі платформи переважно працюють на таких засадах:
• виконання органами двох основних функцій:
1. запобігання кризам (передусім виявлення системних ризиків та їх нейтралізація);
2. управління кризами (координація дій регуляторів у разі реалізації ризиків, у тому числі докапіталізація важливих банків);
• участь на рівні керівництва відповідних установ, що дає змогу вирішувати одразу кілька задач:
1. забезпечення високорівневого бачення ситуації учасниками (з точки зору установи в цілому);
2. залучення та інформування осіб, які безпосередньо приймають рішення;
3. охоплення всіх ключових регуляторів фінансового сектору;
• наявність повноважень на отримання необхідної інформації для оцінки системних ризиків, а також право запрошувати потрібних експертів до обговорення певних питань.
Як це працює в інших країнах? І хто керує цими радами та комітетами?
Комітети чи ради з фінстабільності є у більшості країн, зокрема у всіх країнах Європи. Водночас їх архітектура в кожній країні має свої особливості, залежно від структури фінансової системи та місцевих традицій.
Наприклад, Комітет з фінансової політики Великої Британії створено під егідою Банку Англії за моделлю Комітету з монетарної політики. Участь у ньому, крім представників центробанку, беруть також керівники наглядових органів, зовнішні експерти та представник Казначейства Її Величності (без права голосу). Комітет надає рекомендації щодо заходів із запобігання системних ризиків, у тому числі стосовно інструментів макропруденційної політики.
У Польщі Комітет з фінансової стабільності складається з керівництва центрального банку, міністерства фінансів, комісії з фінансового нагляду та фонду гарантування вкладів. Комітет працює у двох режимах: запобігання системним ризикам (такі зустрічі готує та проводить Національний банк) та управління фінансовими кризами (під керівництвом міністерства фінансів).
У Данії певний час існували одразу два органи — Рада із системного ризику та Координаційний комітет з фінансової стабільності, які виконували функції запобігання та подолання кризи відповідно. Провідну роль у Раді відігравав центральний банк, у Комітеті — міністерство фінансів. Зараз активно працює лише Рада із системного ризику.
У Болгарії (Консультативна рада з фінансової стабільності) та Румунії (Національний комітет з фінансової стабільності) учасники відповідних органів головують почергово зі щорічною ротацією.
У Чеській Республіці роль комітету з фінансової стабільності виконують спеціальні зустрічі правління центробанку країни, оскільки у Національному банку Чехії сконцентровані права на проведення не тільки монетарної політики, але й макро- та мікропруденційної політики для усього фінансового сектору (тобто він є мегарегулятором).
Отже, як правило, провідна (координуюча) роль у роботі комітету/ради закріплена за центральними банками. Це обумовлено тим, що там зазвичай сконцентрована ключова інформація щодо процесів у фінансовому секторі, макро- та мікродані, необхідний інструментарій та організаційні ресурси.
Яка модель побудована в Україні?
В Україні за орієнтир було взято досвід Німеччини, Іспанії та Польщі: створення міжвідомчої Ради з фінансової стабільності та Комітету з фінансової стабільності (для обговорення питань у межах мандата центробанку).
Комітет з фінансової стабільності (далі — Комітет) відслідковує ризики у межах повноважень Національного банку, передусім у сфері банківського сектору та платіжних систем. Якщо Комітет ідентифікує системні ризики поза межами свого мандату, він може запропонувати Раді розглянути його. Комунікацію спрощує те, що голова та один з членів Комітету є також співголовою та членом Ради відповідно; у них також спільний секретаріат (Департамент фінансової стабільності Національного банку).
До складу Ради входять керівники Національного банку, Міністерства фінансів, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та двох регуляторів фінансового ринку — Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг. Голова Національного банку та міністр фінансів є співголовами Ради.
На Раду покладено завдання “грати на випередження”, завчасно виявляючи майбутні кризові ситуації, ідентифікуючи ризики та домовляючись про міжвідомчі заходи, які обмежують розгортання кризи, або принаймні мінімізують її наслідки. Рада розглядає виключно системні ризики та ті питання, які мають безпосередній вплив на фінансову стабільність. Тобто ті, що можуть призвести до дестабілізації роботи не окремих фінансових установ (якими б великими вони не були), а всього фінансового сектору, та мати серйозні наслідки для економіки в цілому. Типові системні ризики — різке зростання державного боргу або формування “бульбашок” на окремих ринках.
Чи є Рада з фінансової стабільності надпотужним органом прийняття рішень?
Ні. Попри високий рівень учасників, сама Рада може тільки рекомендувати. Вона не має права втручатися у роботу своїх організацій-членів. Навіть у країнах, де у рад чи комітетів з фінансової стабільності є мандат на застосування макропруденційних інструментів, значна частина повноважень на дії стосовно фінансового сектору та його суб'єктів залишається у конкретних регуляторів.
Водночас згідно з міжнародними стандартами від суб'єктів, яким адресуються рекомендації Ради, очікується їх реалізація або пояснення причин невиконання.
Діяльність Ради не потребує окремого фінансування і не має окремого офісу, кошторису чи постійного штату працівників. Зустрічі відбуваються почергово у приміщеннях Національного банку та Міністерства фінансів.
Як часто проходять такі зустрічі регуляторів в різних країнах? Чи можливі зустрічі ad hoc (позачергові)?
Найчастіше засідання рад/комітетів щоквартальні. У деяких країнах, наприклад, у Нідерландах — щопіврічні. Зустрічі ad hoc можливі і часто прописані у внутрішніх регламентах діяльності рад/комітетів. Ініціювати позачергові зустрічі може будь який член ради/комітету.
В Україні регулятори зустрічаються не рідше одного разу на три місяці. За потреби члени Ради з фінансової стабільності ініціюють позачергові зустрічі; такі засідання проводились у 2015–2016 роках.
Наскільки прозорими є засідання Ради? Чому б не запросити до участі в Раді побільше експертів й відомих журналістів?
В усьому світі зустрічі макропруденційних органів відбуваються за зачиненими дверима і у вузькому колі керівників. Це дає змогу учасникам відверто висловлювати свої думки та обговорювати важливі питання без побоювань стосовно можливого витоку інформації. Присутність журналістів та громадських діячів також може перетворити засідання на політичні дебати.
Як відбуваються комунікації Ради фінансової стабільності з громадськістю?
В інших країнах світу ради та комітети з фінстабільності обирають різні підходи до обсягу розкриття інформації для громадськості: від оприлюднення протоколів зустрічі (у Швеції чи США) до короткого повідомлення про те, що засідання відбулося зі згадкою про ключових учасників (Японія та Туреччина).
В Україні такий координуючий орган обрав за взірець практику окремих країн ЄС: Німеччини, Франції, Польщі. За результатами кожного засідання оприлюднюється прес-реліз, за результатами року — звіт про діяльність.
Відповіді на питання, що таке фінансова стабільність та як центральні банки можуть її забезпечити, можна прочитати у попередньому F.A.Q.