Владислав Рашкован
|
|
Я був одним з авторів закону від 2015 року, що посилив незалежність Національного банку. Процес написання проекту був дуже цікавим. Тоді ми працювали з місією технічної допомоги МВФ і абзац за абзацом аналізували старий закон з погляду його впливу на незалежність НБУ. Я цілком впевнений, що ухвалений у 2015 році закон сильно допоміг Національному банку досягти макроекономічної стабільності у 2015–2019 роках. І я переконаний, що незалежність центральних банків повинна бути збережена, і не тільки в Україні.
Чому це так важливо?
По-перше, незалежність центральних банків — не таке вже й давнє явище. Його історія формально починається з утворення Федеральної резервної системи США у 1913 році, але до 1970-х серед політиків вважалося нормальним маніпулювати процентними ставками заради власної популярності. Але фактично доцільність наділення незалежних центробанків повноваженнями стала зрозумілою після краху Бреттон-Вудської системи.
У той час політичні діячі вірили, що на вагах терезів безробіття та інфляція, тож монетарна політика може допомогти досягти значно вищої зайнятості ціною трохи вищої інфляції. Але така політика виявилася непослідовною у часі. Економічні агенти передбачали зміни монетарної політики і швидко закладали очікування прискорення інфляції у ціноутворення або переговори про підвищення зарплати. Так інфляційні якорі зруйнувалися, і взаємозв’язок між безробіттям та інфляцією виявився не таким, як вважалось раніше.
Інфляція почала зростати. Разом з ним і безробіття.
З часом обіцянкам контролювати інфляцію перестали вірити, і політики почали тиснути на центральні банки, щоб ті встановили інші цілі, наприклад, пов’язані з економічним зростанням. Центральні банки повинні були відновити довіру як інституції, що здатні реалізовувати монетарну політику. Опираючись політичному тиску переслідувати інші цілі, крім цінової стабільності, вони зобов’язалися дотримуватися траєкторії низької інфляції. Також центробанки спробували отримати зобов’язання уряду забезпечувати незалежність центрального банку, оскільки це знижувало вартість приборкання інфляції.
Відтоді чимало центральних банків показали успіхи в досягненні цілей, починаючи від Бундесбанку у 1980-х. Як результат, суспільства поступово рухалися до інституційних рамок, за яких монетарна політика була звільнена від тиску поточного порядку денного політиків і делегована незалежним центральним банкам.
Також відтоді це питання не було актуальним, доки в останні роки в різних країнах до влади не прийшли нові політичні еліти. Минулого року ті чи інші питання, пов’язані з незалежністю центральних банків, гостро постали в США, Туреччині, Індії, Китаї, Пакистані, Росії, Нігерії та інших країнах.
То в чому ж роль незалежності центральних банків? Гадаю, є три аспекти:
• ізолювати монетарну політику і банківський нагляд від політичного втручання;
• захистити економіку від електорального тиску, щоб не забезпечувати короткостроковий економічний підйом ціною довгострокових інфляційних ризиків;
• не допустити фіскальне домінування та монетизацію боргів урядів.
Критики кажуть, що незалежні центральні банки є надто закритими і ставлять інтереси комерційних банків вище інтересів платників податків. Тому й настав час для прискіпливішого громадського/суспільного контролю за центробанками.
Керівники центральних банків відповідають, що для виконання завдань із забезпечення цінової та фінансової стабільності вони повинні бути вільними від політичного тиску. Але мантра «довіряйте нам» вже не працює. Політики хочуть низьких процентних ставок і з хвацьким натиском підривають інституції. Вони мають доступ до телебачення і вміють виголошувати натхненні промови, що подобаються електорату. Тому й потрібно додатково захищати незалежність центральних банків.
Отже, про які види незалежності ми говоримо:
1. Незалежність цілі: формулювання політики. Банк має можливість визначати ціль монетарної політики, наприклад, цінову стабільність, і встановити інфляційну ціль. Варто зазначити, що в багатьох країнах цього ще немає, але багато центробанків працюють над впровадженням інфляційного таргетування. НБУ обрав цей шлях у 2015 році.
2. Операційна незалежність: центральний банк повинен мати можливість обирати інструменти, які використовуватимуться для досягнення цілі. Центробанки можуть підвищувати або знижувати ключові процентні ставки, повинні мати можливість для операцій на відкритих ринках, абсорбувати надлишкову ліквідність з ринку, робити інтервенції на валютному ринку чи ринку державних цінних паперів, запроваджувати обмеження на рух капіталу.
Цікаво, що під час обговорення нашого закону про незалежність, одне з питань було пов’язане із затвердженням кошторису НБУ. Цей кошторис затверджується Радою НБУ, члени якої є представниками політиків — парламенту чи президента. До 2015 року у кошторисі зазначалися всі складові витрат і доходів, включно з процентними витратами. Тому, затверджуючи кошторис, політики могли впливати на те, скільки депозитних сертифікатів міг випустити НБУ і яку процентну ставку встановлювати.
3. Персональна незалежність керівництва центрального банку повинна бути передбачена законодавчо і в процедурах. Вона має низку аспектів: від незалежності членів правління від голови правління до захисту керівництва центрального банку від ризиків, що хтось почне судову тяганину проти їх рішень з монетарної чи наглядової політики з вимогою компенсації збитків.
Усі три аспекти дуже важливі. Але насправді незалежність центрального банку є процесом. Вона не є ціллю, це радше принцип функціонування.
Водночас незалежність повинна йти у парі з підзвітністю. Політика центральних банків мусить бути вбудована в сильні інституційні рамки підзвітності, коли центральні банки зобов’язані пояснювати, як їх рішення сприяють досягненню їх цілі. Але це тема для іншої колонки.