Артем Вдовиченко
|
|
Бюджетний дефіцит є одним з тих економічних параметрів, до яких постійно прикута увага аналітиків, інвесторів, економістів і навіть населення. Він сприймається як чинник сукупного попиту, що частково визначає короткострокові перспективи економіки, та як індикатор фіскальної стійкості, що визначає економічні перспективи на тривалішому горизонті. Однак, як це часто буває в економіці, все не так просто, як видається.
Дискреційна та автоматична складові бюджетного дефіциту
Бюджетний дефіцит не можна сприймати як показник фіскальної політики уряду. Це пов’язано з тим, що у бюджетних доходах та видатках можна виділити дискреційну та автоматичну складові. Дискреційну складову визначають рішення уряду про параметри бюджету — зміна ставок та баз оподаткування, виділення субсидій тощо.
Власне, у цій складовій і полягає фіскальна політику уряду, яка так часто фігурує в прогнозах та аналітиці. Автоматична частина бюджетного дефіциту формується через реакцію певних категорій видатків та доходів на економічні показники, яка не залежить від рішень уряду.
Наприклад, надходження від податку на додану вартість (ПДВ) зростають з пожвавленням кінцевого споживання, яке так само позитивно корелює з фазою економічного циклу. Те саме може відбуватися з іншими податковими надходженнями, пов’язаними зі споживанням. Тому можна спостерігати автоматичну реакцію податкових надходжень на економічні коливання, які не мають нічого спільного з рішеннями уряду у сфері фіскальної політики. Водночас економічні коливання в основному впливають на податкові надходження, оскільки база оподаткування дуже часто пов’язана з економічним циклом. Серед категорій бюджетних видатків тільки виплати по безробіттю мають очевидний зв'язок з циклічністю економіки та є автоматичними стабілізаторами.
Щоб оцінити параметри фіскальної політики, необхідна коректна декомпозиція бюджетного дефіциту на дискреційну (політичну) та автоматичну (циклічну) складові. І тут складність полягає у тому, що невідомо з якою силою циклічні економічні коливання впливають на статті доходів та видатків бюджету, а також якою є сама величина цих економічних коливань. Для відповідей на ці питання використовуються статистичні методи.
Фактори впливу на формування дефіциту бюджету
Найочевиднішою економічною змінною, що впливає на формування статей бюджету, є валовий внутрішній продукт (ВВП). Для оцінки бюджетного балансу, який відповідає рішенням у сфері фіскальної політики, необхідно із загального бюджетного балансу виокремити автоматичний вплив ВВП. Це передбачає оцінку величини циклічних коливань ВВП навколо тренду і сили впливу ВВП на бюджет. Показник валового внутрішнього продукту для цих цілей є зручною змінною, оскільки дані про нього є у відкритому доступі, методики декомпозиції ВВП на тренд та цикл є досить розвиненими і часто застосовуються.
Однак є ще низка економічних параметрів, які, з одного боку мають опосередкований зв'язок з ВВП, а з іншого — тісно пов’язані з формуванням доходів та витрат бюджету. Автоматична реакція складових бюджету на їх зміну також не є фіскальною політикою уряду, тому ці параметри є важливими для коректної декомпозиції бюджетного дефіциту на автоматичну та дискреційну складові. Зазвичай до таких змінних відносять обмінний курс, ціни на основні товари експорту та імпорту країни, ціни на активи (зокрема нерухомість). Для України важливими є перші два фактори, оскільки значна частина податків сплачується з імпорту. Водночас оподаткування нерухомості та фінансових активів розвинене слабко.
Різні виміри бюджетного балансу
Для оцінки фіскальної політики розраховують три показники: (1) первинний, (2) циклічно скоригований та (3) структурний бюджетний баланси.
Спочатку з видатків бюджету видаляються витрати на обслуговування державного боргу. Це зумовлено тим, що обсяг видатків на обслуговування боргу слабко реагує на економічні чинники і не є наслідком рішень уряду. Борг потрібно обслуговувати у будь-якому випадку. Результатом такого коригування є первинний бюджетний баланс.
Далі первинний бюджетний баланс коригується на циклічність ВВП. Емпіричними оцінками доведено, що коливання ВВП впливають на податкові надходження з еластичністю, що близька до одиниці. Тобто, відхилення ВВП від тренду на 1% підвищує податкові надходження майже на 1%, і первинний дефіцит має бути скоригованим на цей автоматичний вплив. Для неподаткових доходів та видатків бюджету статистично оцінюються окремі еластичності й здійснюються відповідні коригування. На виході отримуємо циклічно скоригований первинний бюджетний баланс (cyclically-adjusted primary budget balance, CAPB).
Наступним кроком є коригування САРВ на вплив додаткових факторів (валютний курс, зовнішні ціна на товари, вартість активів тощо), а також на так звані винятки (one-offs). У загальному розумінні «one-offs» — це великі одноразові бюджетні надходження або видатки одного бюджетного періоду, що не впливають на фіскальну позицію на довшому горизонті. У частині доходів це можуть бути кошти від продажу телекомунікаційних ліцензій або неочікувано великі надходження від податкових амністій. У видатках до винятків можна, наприклад, віднести кошти на ліквідацію наслідків стихійних лих.
Для України в останні роки такими «one-offs» можна вважати збільшення надходжень бюджету внаслідок конфіскації активів осіб з оточення екс-президента Януковича у 2017 році, збільшення перерахувань до бюджету НАК «Нафтогаз України» внаслідок рішень Стокгольмського арбітражу в 2018 році, разову плату за видачу 4G-ліцензій.
Результатом цього кроку є структурний бюджетний баланс.
До речі, Національний банк регулярно розраховує циклічно скоригований первинний бюджетний баланс та очищує його від одноразових надходжень. Цей показник як оцінка стану та перспектив фіскальної політики публікується у щоквартальних Інфляційних звітах. Його позитивні значення означають жорстку фіскальну політику і навпаки.
Що очікує Україну у сфері фіскальної політики найближчим часом?
Як видно на графіку, з 2015 року показник циклічно скоригованого первинного сальдо незмінно має додатні значення, що свідчить про відносну жорсткість фіскальної політики. Це спричинено як геополітичними факторами, так і тривалим періодом накопичення дисбалансів у фіскальній політиці та економіці загалом.
З графіка можна зрозуміти логіку поведінки різних вимірників стану бюджету. Різниця між первинним та загальним сальдо утворюється через обслуговування державного боргу: що більші боргові зобов’язання несе на собі бюджет, то більша ця різниця.
А от СAPB розвіює ілюзію м’якості фіскальної політики під час економічних криз, коли податкові надходження знижуються не через рішення уряду, а через падіння ВВП. Саме це відбувалось у кризовому 2015 році. Під час економічних підйомів зазвичай складається протилежна хибна картина жорсткості фіскальної політики: податкові надходження зростають разом з усією економікою, а виплати по безробіттю, якщо вони фігурують у розрахунках, знижуються.
Незначна різниця між первинним бюджетним сальдо та САРВ означає, що відхилення ВВП від свого довгострокового тренду було мінімальним або не було жодних незапланованих надходжень.
За опублікованим в останньому Інфляційному звіті прогнозом НБУ фіскальна політика в 2019 році буде дещо жорсткішою порівняно з попереднім роком. Це стає одним із факторів уповільнення розширення сукупного попиту в поточному році та послаблення інфляційного тиску.
Перспективи значного пом’якшення фіскальної політики у найближчі роки є примарними. Головна причина полягає у високих зобов’язаннях бюджету з обслуговування державного боргу й обмежених можливостей із залучення фінансування.
Про оцінку потенційного рівня ВВП та циклічної позиції економіки України можна прочитати у Інфляційному звіті за липень 2016 року, с. 22-23: https://bank.gov.ua/doccatalog/document?id=34754671